El presente artículo fue escrito por Scott Lincicome para el Cato Institute, en el refleja en primera persona su experiencia el día en que el sistema de NOTAMs de los Estados Unidos colapsó. Lincicome no sólo expone sus peripecias, sino su investigación posterior.
ARMKT recomienda leer este texto que muestra una vez más la ineficiencia del Estado, en este caso en los servicios ATC de los Estados Unidos.
El miércoles pasado (11 de enero), necesitaba ir a Nueva York. El plan era algo que había hecho con pocos problemas a lo largo de los años: llegar temprano, cumplir con la agenda y regresar a casa tarde esa noche. Sin embargo, el miércoles 11 de enero no fue un viaje típico debido al colapso del sistema de control de tránsito aéreo (ATC) de EE. UU.
Desafortunadamente para mí y para muchos otros viajeros estadounidenses, las aerolíneas simplemente no procedieron según lo planeado una vez que se reinició el sistema ATC. En mi caso, de hecho, abordamos, rodamos hasta la pista y, literalmente, segundos antes de despegar, detuvimos todo y nos quedamos en la pista durante una hora. Luego, volvimos a la plataforma y esperamos allí. Más tarde abordamos nuevamente, también esperamos en la cabecera de pista y regresamos a la puerta de embarque nuevamente. Luego cambié de vuelo y finalmente llegué a Manhattan siete horas más tarde de lo previsto. A la tarde mi vuelo de regreso se retrasó otras dos horas. En total, pasé más de nueve horas en aeropuertos y menos de cuatro horas en Nueva York y nadie supo nada de lo que ocurría con el control de tránsito aéreo en esos momentos.
Mi miserable jornada tuvo un pequeño lado positivo: me brindó una oportunidad perfecta para investigar y escribir sobre el anticuado sistema de control de tránsito aéreo de los Estados Unidos y la necesidad obvia y urgente de reformarlo.
¿Qué pasó exactamente?
Todavía no está del todo claro pero el sistema ATC de EE. UU. colapsó y la palabra preliminar de la Administración Federal de Aviación (FAA) fue que “dos personas que trabajaban para un contratista introdujeron errores en los datos centrales utilizados en el sistema conocido como Aviso a los Aviadores (NOTAM en castellano)”. Eso causó un problema en todo el sistema porque el sistema de respaldo del ATC (curiosamente) tenía los mismos archivos con errores. Aún no sabemos si el archivo de datos se corrompió accidental o intencionalmente. Mientras tanto, “la agencia está intentando crear nuevas protecciones para evitar una falla de este tipo en el futuro”, pero, y aquí hay una clave, “partes del sistema informático NOTAM tienen una antigüedad de 30 años”.
Un historial de problemas de ATC
Que el sistema NOTAM sea tan antiguo y que colapsara por completo no sorprenderá a nadie versado en la política de transporte de EE. UU. De hecho, el gobierno federal ha buscado modernizar el anticuado sistema ATC de EE. UU. desde principios de la década de 2000, cuando el Congreso comenzó a explorar el tema y en 2003 promulgó un plan para llevar el tránsito aéreo de EE. UU. al siglo XXI. El resultado de estos esfuerzos fue el proyecto multimillonario “Sistema de transporte aéreo de próxima generación” (NextGen) de la FAA, que la agencia comenzó a implementar en serio a mediados de la década de 2000 con una fecha de finalización original de 2025.
Plazos vencidos
Como han documentado múltiples informes gubernamentales e independientes, los esfuerzos de modernización de la FAA han estado plagados de problemas (beneficios exagerados, sobrecostos, largas demoras, mala gestión épica) y están lejos de completarse hoy.
Un informe de la Oficina de Responsabilidad Gubernamental de 2017 encontró que NextGen se había retrasado constantemente. Se suponía que tendría 10 de 30 proyectos “Metroplex” (en los aeropuertos más concurridos) terminados en 2016, pero había completado sólo cuatro hasta marzo de 2017.
Según el informe del inspector general, la FAA primero proyectó que NexGen produciría US$ 213 mil millones en beneficios (más vuelos y más seguros, menos demoras, etc.), pero esta proyección se redujo a menos de la mitad (US$ 100 mil millones) una década después. Los resultados reales fueron aún más abrumadores: entre 2010 y 2018 (es decir, más de una década después de que la FAA comenzara el proyecto), NextGen obtuvo beneficios de sólo US$ 6 mil millones a un costo total de $ 9 mil millones, y los proyectos tardaron casi el doble ( cuatro o cinco años) para completar como se planeó inicialmente (dos o tres años). Incluso esta estimación podría ser demasiado amable ya que “los beneficios realmente logrados hasta la fecha han sido mínimos y difíciles de medir”. El inspector general incluso anticipó que los beneficios reales terminarán siendo más bajos que las estimaciones ya reducidas de la FAA.
Como resultado de estos problemas de implementación, gran parte del sistema ATC de EE. UU. sigue siendo ridículamente anticuado, a pesar de recibir decenas de miles de millones de dólares de los contribuyentes para modernizarlos. Por ejemplo, muchos aeropuertos de EE. UU. todavía usan tiras de papel para realizar un seguimiento de los vuelos, una “tecnología” que data de mediados del siglo XX.
Como señaló Marc Scribner, de Reason Foundation, en noviembre pasado, “… las fajas de vuelo electrónicas reemplazaron a las fajas de papel hace años en Canadá, el Reino Unido y la mayor parte de Europa, pero la FAA no prevé terminar su implementación planificada de TFDM en 89 sitios hasta 2031”. De acuerdo con el sitio web de la agencia, la mayoría de los aeropuertos más grandes de EE. UU. (JFK, DFW, O’Hare, LAX, Hartsfield –Atlanta–, etcétera) y muchos otros, todavía usan fajas de vuelo escritas sin que se prevea actualizarlos por los electrónicos por varios años más.
La antigüedad del ATC también se extiende al sistema NOTAM. La agencia destinó $29,4 millones para “eliminar el hardware antiguo defectuoso que actualmente mantiene en el espacio aéreo nacional”.
¿Por qué seguimos hablando de fajas de papel y sistemas “antiguos” en 2023, cuando supuestamente NextGen ha estado en funcionamiento durante más de 15 años y muchos otros países se modernizaron hace tiempo? Según numerosos expertos, un problema es simplemente la naturaleza de la financiación de la FAA y ATC. Otros informes señalan que la financiación de EE. UU. para aeropuertos y sistemas ATC también puede ser víctima de la “buena política” de miembros del Congreso que protegen los trabajos y las instalaciones de la FAA en sus distritos, y dirigen el dinero de los contribuyentes a sus proyectos favoritos en lugar de realizar reformas sistémicas.
Pero estos mismos expertos se apresuran a agregar que hay mucho más en juego aquí que simples asignaciones y cuestiones de designación. Para empezar, la FAA tiene un riesgo prácticamente nulo de recortes importantes de fondos y, en cambio, ha experimentado ingresos de dinero independientemente de quién esté a cargo de los poderes ejecutivo y legislativo. Según el informe más reciente del Servicio de Investigación del Congreso, alrededor del 90 por ciento de los fondos de la FAA, unos US$ 15 mil millones, provienen del Fondo Fiduciario de Aeropuertos y Vías Aéreas, que se compone de impuestos y tarifas sobre pasajeros y aerolíneas que suman aproximadamente US$ 17 mil millones. El financiamiento adicional proviene del fondo general, y la ley de infraestructura de 2021 que destinó para la FAA otros US$ 25 mil millones en asignaciones de fondos generales hasta 2026. La FAA no sólo está bien financiada, sino que no ejecuta los fondos que recibe. De hecho, un informe del inspector general realizado en 2018, encontró que la FAA habitualmente no utilizaba grandes cantidades asignadas para proyectos de desarrollo NextGen en su etapa previa a la implementación. Los fondos anuales disponibles a menudo superaban los US$ 500 millones, pero la FAA nunca comprometió más de 300 millones entre 2008 y 2015.
En cambio, los problemas de la FAA y ATC son sistémicos. Como informó el Washington Post después de la publicación del informe IG de 2018, la FAA “manejó mal” los fondos proporcionados porque la agencia carece de “un marco claramente establecido para administrar la supervisión general de NextGen” y “carece de controles de gestión efectivos” en la adjudicación de contratos. A veces, la FAA “gastó dinero en proyectos de baja prioridad” y dirigió cientos de millones de dólares a proyectos que aún no habían sido aprobados. The Post agrega que esta “fue la cuarta crítica del inspector general” al programa NextGen, todas malas, a la que se sumó una quinta en 2021. Estos problemas han sido ampliamente reconocidos durante décadas y no sólo por quienes apoyan ideas libertarias como yo.
En 2005, por ejemplo, la GAO (U.S. Government Accountability Office, por su sigla en inglés) informó que, “Durante más de dos décadas (¡desde la década de 1980!), las adquisiciones del sistema ATC en el marco del programa de modernización del Sistema Nacional del Espacio Aéreo han experimentado un aumento significativo de los costos, retrasos en los cronogramas y problemas de rendimiento”. Luego, en 2008, Dorothy Robyn, de la Brookings Institution, explicó que “la FAA no está bien preparada para administrar lo que equivale a un negocio de servicios de alta tecnología con uso intensivo de capital”, y que sufre un conflicto de intereses como operador y regulador de ATC. Por lo tanto, advirtió que, sin reformas importantes, “es casi seguro que persistirán los problemas graves y sistémicos que han plagado los esfuerzos de modernización de la FAA en el pasado”.
Un video de Reason Foundation de 2009, documentó que la reforma del ATC ha llamado la atención desde la administración Clinton, citando tanto a Bob Stone (la mano derecha de Al Gore para la iniciativa de la administración “Reinventing Government”) como al experto en ATC Robert Poole (Reason Foundation y el Instituto Hudson) sobre la necesidad de reforma.
Mi colega de Cato, Chris Edwards, que resumió el informe de Poole de 2015, sobre los problemas sistémicos de la FAA, dijo que Poole descubrió que la agencia tiene aversión al riesgo, toma decisiones con lentitud y administra mal las adquisiciones. Pierde personas capacitadas para la industria privada debido a la falta de flexibilidad salarial y la frustración por el entorno laboral del gobierno. Además descubrió, que la FAA “tarda en adoptar innovaciones prometedoras” y es “particularmente resistente a las innovaciones de alto potencial que alterarían su propio statu quo institucional”.
Así que tenemos fajas manuscritas, equipos antiguos, planes de respaldo sin sentido y una debacle de vuelos en todo el país debido a un solo archivo de datos incorrecto.
Una alternativa mejor
Afortunadamente, hay una mejor manera de administrar los sistemas ATC nacionales: la privatización. Como Edwards y otros han señalado, no hay una buena razón para que el gobierno de EE. UU. opere el sistema ATC, y desvincular a la FAA, lo cual mejoraría las operaciones y evitaría problemas de larga data. Como señaló Poole en 2017, docenas de otros países han tomado ese camino.
El Centro de Transporte de ENO (una fundación sin fines de lucro que estudia el transporte) proporciona una tabla práctica de países que realizaron reformas privatistas, que varían en diseño pero despolitizan de manera uniforme la financiación a través de tarifas de usuario en lugar de impuestos y asignaciones legislativas. Como han señalado Poole, Edwards, Pino y otros analistas, el sistema Nav Canada ha sido particularmente exitoso, mejorando no sólo la eficiencia, la innovación y la transparencia, sino también la seguridad. Tal desempeño de clase mundial seguramente podría haber sido útil durante la debacle NOTAM de la semana pasada, que podría haberse evitado, o al menos mitigado significativamente con mejor tecnología, sistemas y personal. De hecho, Nav Canada tuvo su propia interrupción NOTAM (por cierto, tanto EE. UU. como Canadá niegan con vehemencia que haya sido un ataque cibernético coordinado), pero el sistema ATC de Canadá no tuvo retrasos en vuelos nacionales.
Tal vez eso (un ataque) también sea una coincidencia debido a un tipo diferente de interrupción NOTAM, por ejemplo, pero el historial de la FAA nos da una razón muy sólida para sospechar lo contrario.
Entonces, si todos reconocen la necesidad de una reforma sistémica, y si muchos países las han implementado inteligentemente para desvincular los sistemas ATC de sus gobiernos, ¿por qué no sucede aquí? Bueno, como informó Jeff Davis, del Centro Eno, cuando fracasó el último impulso de reforma en 2018, todo se redujo a una intensa oposición de cuatro grupos importantes: Propietarios y operadores de aeronaves privadas, que utilizan todos o la mayoría (dependiendo del avión) de los mismos recursos ATC que los grandes aviones de pasajeros pero pagan una fracción del costo bajo el sistema actual; los sindicatos de empleados federales y un grupo clave del Partido Demócrata, que vieron las reformas para mejorar la eficiencia como una amenaza para su número y su influencia; integrantes del Congreso, incluida la mayoría de los republicanos, que obtuvieron poder político y donaciones de campaña al controlar los fondos relacionados con ATC; y muchos funcionarios de alto y medio nivel de la FAA, que vieron que la reforma haría que la agencia perdiera “alrededor de las tres cuartas partes de sus empleados y su presupuesto anual”. En otras palabras, el problema es el sistema político y la esclerosis estadounidense una vez más.
Conclusión
Para este artículo el hecho de que una dependencia del Gobierno de los Estados Unidos no haya mejorado rápidamente un sector tan crítico para la economía de la nación a pesar de contar con grandes fondos y antecedentes es, hay que admitirlo, una historia del tipo de “perro que muerde la mano de su amo”. Sin embargo, siempre es bueno identificar el problema y compararlo con los actores del sector privado que generalmente enfrentan una presión mucho mayor y más inmediata para arreglar sus situaciones críticas, errores y mejorar la experiencia del cliente. Tal el caso que aconteció unas semanas antes de la debacle de ATC con Southwest Airlines, que sufrió una gran racha de cancelaciones de vuelos por lo que se supone fue obsolescencia tecnológica de sus sistemas, entre otras cosas. Ante esa crisis, la respuesta de los inversionistas no se hizo esperar: las acciones de la compañía cayeron alrededor de un 10 por ciento en los días cercanos a la Navidad y, desde entonces, varios accionistas presentaron una demanda contra la administración. Mientras tanto, gran número de clientes prometieron no volver a volar con la aerolínea y los expertos advirtieron sobre el grave daño a la reputación de la compañía en los viajeros de negocios sensibles a las demoras.
Sin embargo, en cuestión de días, Southwest respondió: recompensó a los viajeros varados con 25.000 millas de su programa de fidelización, y utilizó aplicaciones de pago digital (Venmo, Paypal, etcétera) para emitirles rápidamente reembolsos en efectivo; lanzó una importante venta de pasajes aéreos para tratar de mantener su base de clientes; contrató a una firma de consultoría independiente para investigar el colapso, y contrató a GE Digital para implementar actualizaciones tecnológicas. La compañía también estimó públicamente que el fiasco le costará unos 825 millones de dólares y reducirá sus resultados financieros del cuarto trimestre. Menos de un mes después, las acciones de la empresa habían recuperado sus pérdidas navideñas, una señal pequeña (y sin duda imperfecta) de que los inversores estaban contentos con los esfuerzos de la empresa.
Ahora bien, esto, por supuesto, no significa que Southwest hará todo lo que dice que hará, o que sus cambios evitarán otra catástrofe. Pero la velocidad, la capacidad de respuesta y la transparencia de la compañía contrastan marcadamente con la rutina lenta de la FAA y otros funcionarios estadounidenses.
Si yo fuera un apostador, apostaría mucho dinero a que la interrupción que sufrió el ATC de USA resultará en una o dos audiencias en el Congreso, un informe del gobierno sobre el desastre y cero reformas sistémicas reales a NextGen o cualquier otra parte del sistema ATC de EE. UU.
Vale la pena recordar todo esto la próxima vez que escuche a alguien que propone nuevamente que nacionalicemos una industria estratégica.
Es cierto que suceden cosas y los humanos cometemos errores, pero en el mercado, los actores privados responden rápidamente porque el mal comportamiento persistente es castigado, mientras que en el gobierno de los Estados Unidos, te dan un aumento.
* Scott Lincicome es vicepresidente de Economía General y del Centro de Estudios de Política Comercial Herbert A. Stiefel, de Cato. El artículo apareció en la webpage de Cato Institute el 19 de enero de 2023.
