¿Cuál es la misión del ENTE (ANAC)?
La misión esperada del «ENTE» es bastante nítida. La ANAC nació en 2007 para «civilizar» y concentrar funciones que estaban dispersas entre el Comando de Regiones Aéreas, la Secretaría de Transporte y otras áreas. Su decreto de creación le asignó la reglamentación, fiscalización, control y administración de la actividad aeronáutica civil en la navegación aérea, lo cual incluye controlar y fiscalizar los servicios, no prestarlos.
Dicho sin lenguaje administrativo, la ANAC debería ser la institución que haga posible el crecimiento ordenado de la aviación civil. Para eso debe fijar reglas previsibles, certificar capacidades, inspeccionar con independencia, exigir análisis de riesgo antes de los cambios y publicar información correcta y oportuna. Su misión no es elegir entre desarrollo y seguridad operacional; es lograr que el desarrollo ocurra dentro de una mejora constante de la seguridad.
Expresado casi campechanamente, debe poder decirle «sí» a una innovación, una ruta, una aeronave o un nuevo operador cuando están dadas las condiciones; y decirle «todavía no» cuando no lo están. Ambas decisiones deberían ser parte de la misma función pública.
Ahora bien, al mirar el camino transitado por la ANAC durante casi veinte años de existencia, no se ve una autoridad regulatoria consolidada ni mucho menos. Se observa un organismo que ha debido absorber transferencias, reestructuraciones, cambios de dependencia política, fragmentación de competencias y, varias veces, tareas que no encajan del todo entre sí. Ya en su origen recibió funciones de múltiples organismos y personal proveniente de estructuras diferentes; eso explica parte de su ADN híbrido.
El resultado, al menos visto desde afuera, ha sido una diferencia persistente entre la ANAC esperada y el ente real. La ANAC esperada es una autoridad técnica, relativamente estable, que regula y supervisa de forma externa, mientras que el ente real ha funcionado, muchas veces, como una oficina que tramita, administra urgencias, recompone expedientes, dicta normas reactivas y negocia con el problema ya instalado; lo cual ha sido un caldo de cultivo para la ineficacia y múltiples y crecientes opacidades.
En un sentido, no se puede afirmar que la ANAC no haya producido regulación valiosa, inspecciones o certificaciones serias; sería poco objetivo y hasta falso. Hay áreas técnicas y profesionales que, aun en la grave situación del presente, sostienen el sistema. Sin embargo, la institución como conjunto parece haber tenido más dificultad para convertirse en un regulador coherente que para multiplicar funciones, sellos, estructuras y procedimientos que, demasiadas veces, derivan en un formato de kioscos, a cielo abierto en unas ocasiones, y más escondidos en otras. Un saludo a don Paolo.
En ARMKT utilizamos desde hace tiempo —y también en las presentes líneas— los nombres ANAC y ente de manera intercambiable. Esa licencia autoconcedida no pretende ser un insulto, sino que intenta establecer un diagnóstico literario y aristotélico, ya que para Aristóteles el ente «es lo que es». Y la ANAC, durante buena parte de su no muy larga historia, ha sido exactamente eso: lo que efectivamente llega a ser, no lo que su decreto fundacional prometió que sería.
Pues no termina de ser una FAA criolla, ni una EASA local, ni un regulador independiente en sentido estricto. Tampoco es simplemente una oficina burocrática irrelevante. Es, a todas luces, algo más ambiguo: un organismo que concentra autoridad formal, pero cuya capacidad real de ejercerla varía según el área, el momento político, las personas y la presión del caso, que muchas veces viene de afuera (USOAP de OACI / IASA de FAA, o del que tiene el poder para presionar, como el caso de la habilitación del Airbus Helicopters H160B, que aún no se sabe quién firmó).
En su obra Sociología, Joseph H. Fichter distingue entre estatus, rol y papel. El estatus es la posición formal que se ocupa; el rol, aquello que se espera de quien ocupa esa posición; el papel, la forma concreta en que finalmente actúa. Llevado a la ANAC, el cuadro resulta bastante claro. Tiene el estatus de autoridad aeronáutica; su rol está definido por la ley, los decretos, los reglamentos y las normas internacionales; pero el papel que ha terminado desempeñando —demasiadas veces— no ha sido el de una autoridad que anticipa, controla y decide, sino el de una estructura que llega después para administrar lo que ya ocurrió.
En estos últimos días probablemente se esté viendo una de sus expresiones más nítidas en la relación entre la Dirección Nacional de Inspección a la Navegación Aérea (DNINA) y la Empresa Argentina de Navegación Aérea (EANA), a partir de la migración tecnológica del sistema de gestión de tránsito aéreo (ATM) —exitosa según los comunicados de Transporte—, en la que la ANAC (DNINA) ha estado ausente. Y sin aviso. A casi dos semanas de la celebrada «renovación integral» del sistema, nadie salió a explicar razonablemente las irregularidades denunciadas por actores tan dispares como el gremio ATEPSA y JURCA.
Desde hace muchos años no es raro que la ANAC se mueva después de los acontecimientos para recibir reportes, pedir informes, aprobar papeles o acompañar explicaciones técnicas, sin cumplir su misión, que, como se ha dicho, es anticipar, verificar, desafiar al prestador y, llegado el caso, frenar. Pero en esta oportunidad, hasta donde se ha podido constatar, ni siquiera se ha presentado públicamente para pedir las mínimas explicaciones o darlas como la autoridad que es.
La situación no es del todo rara porque, en la actualidad, arriba de todas las decisiones, hay alguien que ha acumulado un poder aeronáutico omnímodo: el subsecretario. Un personaje que recuerda al que describió Raúl Scalabrini Ortiz en El hombre que está solo y espera, dado que parece haber encontrado, en este caso de la mano del ministro desregulador, una cierta identidad que ansiaba tener… y sus frutos contantes y sonantes… o crocantes.
Se verá.
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El controlador del controlador
ARMKT publicó en la semana información fundamentada de la crisis en la migración del sistema de gestión de tránsito aéreo (ATM). Ver aquí. Si se quiere sintetizar lo sucedido en una palabra, la crisis fue de «supervisión».
Antes de cambiar un sistema se toman recaudos. Esos recaudos son parte del concepto de gestión del riesgo de seguridad operacional (SRM). En el caso de la migración del ATM de EANA, debió ser supervisada estrictamente. Se tendría que haber corroborado el funcionamiento de las pantallas, los procedimientos, las respuestas de los proveedores ante una potencial falla y un etcétera largo. Es difícil pensar que la migración no haya sido precedida por intensas reuniones, informes, requerimientos exhaustivos y hasta presiones del regulador; sin embargo, la evidencia de improvisación resulta contundente.
Si no, ¿cómo explicar que en Ezeiza las pantallas no reflejaran la realidad en el espacio aéreo? Que hayan existido duplicaciones y desapariciones de etiquetas. Alertas de conflicto sin conflicto. Y, en paralelo, medidas de control de afluencia que estaban escritas, publicadas y conocidas, pero que en algunos casos llegaron al sector como llegan tantas cosas en la aviación argentina: tarde, incompletas o después de que alguien preguntara qué se pensaba hacer.
Las fuentes que conocen el asunto justifican los inconvenientes con un «es parte de la transición». Es verdad, las transiciones existen, los sistemas viejos se van, los nuevos llegan y, entre uno y otro, la realidad suele pedir paciencia. El problema es que la paciencia no es una respuesta cuando se está hablando del «sistema nervioso» de la aviación. Se pueden pedir 45 minutos más de combustible «por si acaso», pero no cambiar hasta nuevo aviso —o en realidad sin él— las reglas de vuelo planetarias, porque las gerencias de las aerolíneas a las que se les han vendido los «cielos abiertos» no están preparadas para atar con alambre sus operaciones.
Los reportes internos de EANA son elocuentes. Allí aparecen incompatibilidades entre sensores modernizados y el sistema AIRCON, las falsas alertas, descorrelaciones, duplicaciones de etiquetas y pérdidas intermitentes de trazabilidad. La explicación oficial fue que las áreas técnicas analizaron el problema, coordinaron medidas con los proveedores y no encontraron evidencia de una deficiencia sistémica. Una formulación tranquilizadora, salvo por el detalle de que los reportes siguieron apareciendo. Y están en poder de ARMKT.
En otra parte del tablero, las regulaciones ATFM también parecieron pedir pista. En un caso investigado, dos vuelos que debían llegar separados por 40 millas náuticas terminaron con apenas 11. ¡Ups! La medida era conocida, la necesidad de actuar se había vuelto visible mucho antes y las acciones tomadas resultaron «manifiestamente insuficientes», según la propia investigación. El espacio aéreo no estaba saturado. Lo que faltó fue anticipación.
En junio, ManagAir empezó a hacerse notar, aunque ARMKT hace años que escribe sobre esa tecnología incongruente con el sistema. Lo sorprendente —sobre todo luego de tantas advertencias— no fueron los anuncios, sino los reportes de quienes debían trabajar con el nuevo sistema ATM. Allí aparecían incompatibilidades, fallas de afluencia, esperas excesivas y controladores cada vez más fatigados. Todo eso en un reporte de seguridad operacional.
En una migración tecnológica, no alcanza con comprobar que todo funciona mientras todo funciona. Lo importante es saber qué pasa cuando deja de hacerlo. Es ahí donde el ecosistema debería preguntarse: ¿dónde está la ANAC?
En esta oportunidad, el administrador nacional de la Aviación Civil no es un abogado, ni tampoco un burócrata más o menos versado en convenios internacionales, sino un controlador de tránsito aéreo que debería conocer muy bien su oficio. Porque, como todos saben, Oscar Villabona, antes de alcanzar el despacho principal del ENTE, estuvo al frente de la Dirección Nacional de Inspección de Navegación Aérea (DNINA), justamente la dependencia que regula e inspecciona los servicios de navegación aérea; es decir, la oficina que debería tener a raya a EANA. Ese dato no es un detalle menor. Porque desde allí, desde el mismísimo lugar que ocupó Villabona dos veces en dos administraciones distintas, debieron revisarse las propuestas de cambio y las formas de implementarlas, realizarse el propio análisis de riesgo y decidirse si lo presentado alcanzaba para seguir adelante con el proyecto.
Quizá por eso resulte llamativo que, en medio de una transición que ya produjo reportes de vigilancia degradada, dificultades de ordenamiento y problemas de afluencia, la discusión pública siga girando más alrededor de la novedad tecnológica que de la incómoda y ya vieja pregunta que importa: ¿quién está controlando al controlador?
Villabona conoce la otra cara de esa pregunta. La aviación argentina ya vivió momentos en que los procedimientos instrumentales desaparecieron del mapa con una rapidez que no parecía compatible con la palabra planificación. Tampoco es ajeno a las advertencias, aún vigentes en la OACI, sobre los riesgos que tiene la Argentina en materia de navegación aérea. Es más, hay colegas que llaman al jefe del ENTE «banderita roja». Lo hacen a sus espaldas, pero no en voz muy baja.
No hace falta adelantar conclusiones ni repartir culpas por anticipado. Pero sí conviene recordar que, en navegación aérea, los antecedentes no son arqueología: son parte de la información de seguridad. Porque las etiquetas duplicadas, los flujos mal espaciados y los procedimientos que vencen sin reemplazo comparten una misma enseñanza. Primero parece un asunto administrativo. Después, una dificultad técnica. Finalmente, alguien descubre que el sistema dependía de que una persona, en una pantalla, supliera como por ósmosis —o mágicamente— lo que el sistema no proporcionó. Y entonces ya no se habla de modernización. Se ingresa en la dimensión de la suerte. «Dios es argentino», dijeron hace unas horas, en medio del nerviosismo de la torre de Aeroparque.
Se verá.
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Intercargo y la paradoja de la llave
La mentada privatización de la empresa de rampa quedó en vía muerta tras el desierto de oferentes en la licitación. El mercado leyó con precisión el combo de pasivos, conflicto gremial crónico y una infraestructura obsoleta. Pero el verdadero pecado original fue de lógica económica, ya que resulta un poco pueril salir a vender una empresa monopólica justo después de desregular el sector. Intentar colocar la compañía en esas condiciones es el equivalente exacto a demoler una pared y, acto seguido, pretender vender la llave que abría la puerta. La Secretaría de Transporte ya lleva habilitadas 13 empresas privadas para competir en el negocio del handling, una atomización que terminó de licuar el atractivo de la firma estatal antes de ponerle el cartel de venta. Al final, el sector privado demostró que no está dispuesto a pagar 45 millones de dólares por el control de un monopolio que el propio marco normativo se encargó de desmantelar.
Se verá.
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Nueva instalación de pontones
AgSur, representante de Air Tractor y Wipaire, acaba de completar la instalación de pontones en otro avión de la línea Fire Boss. Hasta hace poco, este tipo de trabajo se realizaba en la planta de Wipaire, en Saint Paul, Minnesota, o a través de un representante en España; pero, desde el año pasado, también lo realiza AgSur, que cuenta con habilitación para instalar los equipos que permiten operar como avión anfibio, una capacidad especialmente relevante para el combate de incendios cuando existen espejos de agua cercanos.
«Ya estamos haciendo la segunda instalación en el país», dijo Alejandro Moreno, uno de los responsables de AgSur. «Hay una enorme demanda global por este tipo de aeronaves y los pontones les agregan un plus operativo importante», agregó. El representante de Wipaire logró conformar en la Argentina un equipo especializado para este tipo de conversiones. «Contamos con técnicos a los que enviamos a Wipaire, en Minnesota, para capacitarse. El año pasado vinieron expertos de la fábrica para supervisar la instalación de los primeros pontones, y este año solo regresaron para dar el visto bueno final. Esta vez el trabajo se realizó íntegramente en nuestro taller de Pergamino, a partir de un ‘traslado de taller’ de Argente Aviación, con la que estamos trabajando codo a codo», explicó Moreno.
La instalación permite transformar el avión en una herramienta todavía más flexible para el combate de incendios, al habilitar la carga de agua desde lagos, lagunas, embalses u otros espejos de agua aptos para la operación.
Se vio.
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Esto fue todo por hoy.
¡Hasta la próxima!
Gracias a todos los que nos contactan a través de aeromarketescucha@gmail.com.