Al principio todos eran extranjeros. Habían peleado en la Primera Guerra Mundial, habían aprendido algún oficio aeronáutica y vinieron aquí (como fueron a todo el mundo), trayendo sus aeronaves y su saber, con la idea de que eso fuera su fuente de vida. No sabían, porque eran los primeros, cómo era realmente el negocio aerocomercial, y tuvieron más reveses que logros. Entre sus descubrimientos, hechos sobre la marcha, estuvo la realidad de que la aviación era carísima y que el único modo de hacerla realidad era con algún tipo de ayuda estatal.
En nuestro país les permitieron trabajar, pero los ayudaron muy poco. Tuvieron un punto a favor, que fue la falta de interés de los argentinos por estos negocios. El punto en contra fue la desconfianza que generaba cualquier extranjero, sobre todo entre los militares.
Así las cosas, la actividad aerocomercial en el país estuvo exclusivamente en manos foráneas hasta 1937, fecha en la que capitales locales compraron lo que quedaba de la antigua Aeroposta Argentina, una empresa francesa.
El sector creció poco antes de la Segunda Guerra Mundial, y careció de una legislación orgánica.
La aviación peronista
Después de la contienda y la llegada del peronismo, las cosas cambiaron. Era evidente que la aviación crecería con el fin de la guerra, y el gobierno militar comprendió que debía fijarle un marco de acción, que fue el Decreto 9.358/45, Política del Estado en materia de aeronavegación, que fue un verdadero minicódigo aeronáutico que estableció que “…las líneas de transporte interno (de cabotaje)… serán realizadas con preferencia directamente por el Estado o por medio de empresas mixtas… A tales fines se autoriza a la Secretaria de Aeronáutica a constituir dichas sociedades mixtas, cuidando de establecer en sus estatutos la condición de argentinos nativos de sus socios (y) el carácter nominativo de sus acciones…
… la Constitución de 1949, cuyo artículo 40 prescribía que “…los servicios públicos pertenecen originariamente al Estado, y bajo ningún concepto podrán ser enajenados o concedidos para su explotación.
Esto estaba muy claro, los extranjeros no podrían explotar el negocio interno, y los particulares tendrían que asociarse con el Estado para hacerlo. Este decreto significó que Panagra dejara de operar en tramos domésticos y avaló la creación de las empresas mixtas (Aeroposta, ALFA, FAMA y Zonda).
El paso siguiente fue la Constitución de 1949, cuyo artículo 40 prescribía que “…los servicios públicos pertenecen originariamente al Estado, y bajo ningún concepto podrán ser enajenados o concedidos para su explotación. Los que se hallaran en poder de particulares serán transferidos al Estado, mediante compra o expropiación con indemnización previa, cuando una ley nacional lo determine…”.
Esto fue el golpe de gracia para el funcionamiento de las sociedades mixtas, que fueron expropiadas y fusionadas en Aerolíneas Argentinas.
En 1954 apareció nuestro primer Código aeronáutico, que perfeccionó lo prescripto por la Constitución al definir que “…la creación y explotación de servicios de transporte de itinerario fijo interno e internacional, estará a cargo exclusivo del Estado, pudiendo utilizar la actividad privada en aspectos parciales de aquéllos, según lo considere conveniente el Poder Ejecutivo” y que “las aeronaves extranjeras no podrán tomar pasajeros, correspondencia o carga, en la República Argentina, para su transporte a otro punto del país…”.
Adicionalmente estableció que “…los servicios de transporte aéreo no sujetos a itinerario fijo que se realicen entre dos o más puntos del territorio argentino y todo trabajo aéreo remunerado que se ejecute enteramente en el país, sólo podrán realizarse por medio de aeronaves argentinas…” Nuevamente quedó claro que el transporte aéreo es fundamentalmente un tema del Estado y, en algunos casos, de empresas locales.
La revolución libertadora
Con la caída de Perón la legislación volvió a cambiar la legislación. El Código dejó de tener valor, y el Decreto 12.507 del 12 de julio de 1956, estableció nuevas reglas de juego entre las que se destacaban:
- “… El tráfico de cabotaje será realizado exclusivamente por empresas argentinas. El gobierno federal autorizará y alentará el funcionamiento de empresas privadas que se dediquen a realizar ese tráfico, sin perjuicio de proseguir desarrollando su acción mediante las empresas estatales.
- “… El Estado Federal, mediante sus empresas, continuará efectuando servicios internacionales, pero el gobierno nacional podrá autorizar las operaciones sobre rutas mundiales de empresas privadas argentinas de acuerdo con las normas que a tales efectos proponga el Ministerio de Aeronáutica…”.
Era un cambio sustancial, porque el monopolio estatal se rompía, abriendo el juego para la operación de empresas privadas. El círculo se cerró con el decreto ley 1.256, del 1° de febrero de 1957, que reglamentó al anterior, estableciendo que:
- “…Las empresas privadas deberán… (cumplir)… los siguientes requisitos básicos: …el control y la dirección de la empresa deben estar en manos de personas con domicilio real en la República; si el empresario es una persona física debe ser argentino; si se trata de una sociedad de personas, la mitad más uno… deben ser argentinos y tener la mayoría del capital; si se trata de una sociedad de capitales la mayoría de los votos computables deberán ser nominales y pertenecer en propiedad a argentinos con domicilio real en la República…
- “… El personal de la empresa que desempeñe a bordo funciones aeronáuticas deberán ser totalmente argentino…
- “… Todas las aeronaves afectadas a los servicios deberán tener matrícula nacional… (salvo casos de urgencia certificada)…”.
Tenemos varias novedades. Por primera vez se exige que la mitad más uno del capital esté en manos de argentinos con domicilio en el país, que el personal aeronáutico sea argentino y que los aviones afectados tengan matrícula argentina. El concepto de propiedad sustancial nacional está claro.
Con esta legislación nacieron Transcontinental, ALA, Austral, Norsur, Aerochaco, Aerolíneas Ini, Trans Atlántica Argentina y muchas otras. La participación extranjera más notable fue la de Pan American en ALA y Austral, que estuvo limitada al 22,5% del capital, por imposición de la ley norteamericana. Transcontinental tuvo una participación confusa de California Eastern, que era norteamericana, pero propiedad de un argentino.
Hay países permisivos en la materia de nacionalidad (Chile) o más estrictos (Estados Unidos, UE), aunque hay que reconocer que hoy en día el tema parece estarse deslizando desde el objetivo original de preservar la nacionalidad, que fue importante en algún momento, hacia la protección de los consumidores …
El Código Aeronáutico vigente
En 1967, hace 55 años, se sancionó un nuevo Código Aeronáutico (Ley 17.285) que, aunque muy desactualizado, es el que está vigente. El tema de la propiedad sustancial de las empresas de aviación está tratado en el Capítulo II, donde se establece que:
- “Las personas físicas que exploten servicios de transporte aéreo interno deben ser argentinas y mantener su domicilio real en la República.
- “Las sociedades (´tendrán) … las siguientes exigencias:
- El domicilio de la empresa debe estar en la República.
- El control y la dirección de la empresa deben estar en manos de personas con domicilio real en la República.
- Si se trata de una sociedad de personas, la mitad más uno por lo menos de los socios deben ser argentinos con domicilio en la República y poseer la mayoría del capital social;
- Si se trata de una sociedad de capitales, la mayoría de las acciones (y) … la mayoría de votos computables, deberán ser nominales y pertenecer … a argentinos con domicilio real en la República.
- “El presidente del directorio o consejo de administración, los gerentes y por lo menos dos tercios de los directores o administradores deberán ser argentinos.
- “En los servicios de transporte aéreo el personal que desempeña funciones aeronáuticas a bordo deberá ser argentino.
- “Las aeronaves afectadas a los servicios deberán tener matrícula argentina (…) excepcionalmente… la autoridad aeronáutica podrá permitir la utilización de aeronaves de matrícula extranjera.
Esto es lo que está legislado en la Argentina. Hay países permisivos en la materia de nacionalidad (Chile) o más estrictos (Estados Unidos, UE), aunque hay que reconocer que hoy en día el tema parece estarse deslizando desde el objetivo original de preservar la nacionalidad, que fue importante en algún momento, hacia la protección de los consumidores en un sistema competitivo, algo que entre nosotros no se analiza.
Los momentos incómodos
Todos los intentos para privatizar Aerolíneas “chocaron” con estas prescripciones del Código, y tuvieron que hacer algunos malabarismos con los pliegos para respetarlas. Alfonsín y Terragno primero, y luego Menem y Dromi no hicieron ningún intento, ni siquiera sugerencia, de modificar el Código y sus planes de privatización fueron planes para vender el 49% de la empresa, lo que quitaba interés a la oferta, porque el comprador nunca podría manejarla de modo efectivo. No fue un problema solamente argentino, porque muchos países chocaron con legislaciones o ideologías similares. El ejemplo más cercano fue la primera oferta de LAN-Chile, que fracasó.
El acuerdo con SAS pergeñado por Terragno propuso entregar un 9% de las acciones a los trabajadores, y vender al socio un 40%, reteniendo así el Estado el 51% del total. El proyecto fracasó porque nunca tuvo plafond político, por lo que esto no pasó de ser una anécdota.
Menem hizo un complejo diseño de cómo debía ser el consorcio comprador, que debía estar compuesto por una línea aérea extranjera (30%) e inversores extranjeros (19%), con lo que completaba la parte internacional. La parte argentina preveía inversores locales (35%), personal 10%, y el Estado retendría el 5%.
El problema fue que no aparecieron los inversores locales ni extranjeros previstos, e Iberia, por sí o por testaferros, superó ampliamente el 30% que tenía asignado. El gobierno lo dejó pasar por un tiempo, pero llegó un momento en el que fue imposible sostener la parte argentina de la inversión, por lo que se reestatizó el 28% del capital, que fue absorbido por el estado mediante piruetas contables. Esta participación, más el 5% que ya tenía el Estado más el 10% del personal que no se había pagado y estaba en poder del Estado. Era un 43% de la empresa, para el que no se encontraba candidato dispuesto a hacerse cargo y, finalmente, se acordó con Iberia qué ésta y sus socios españoles podrían superar la participación del 49% prevista en el Código, para lo cual se dictó el Decreto 52/94 que interpretaba que las exigencias de nacionalidad argentina prescriptas por el Código se limitaban al requisito administrativo de tener domicilio en la Argentina, lo que abría la puerta para que cualquier empresa de cualquier nacionalidad que constituyera un domicilio local controlara una empresa aerocomercial.
Por esta rendija legal se colaron la chilena Emprendimientos Aéreos, que compró Aerochaco y VASP, que compró TAN.
El Decreto 52/94 siempre estuvo en discusión, primero porque un decreto no puede modificar un código, y segundo por su espíritu contrario a una supuesta política aerocomercial, que no existía, pero que anidaba en el corazón de muchos argentinos, empezando por el personal de Aerolíneas y la mayoría de los peronistas.
En 2000, cuando se rumoreaba que LAN-Chile formaría una sucursal argentina, se dictó el Decreto 204/2000 que suspendió la aplicación del 52/94 por el término de 180 días hábiles administrativos y en 2005, cuando Kirchner decidió abrir las puertas para la creación de LAN-Argentina, la nueva empresa debió hacer un malabarismo administrativo para simular que su paquete mayoritario estaba en manos de Aero2000, una empresa argentina de papel.
Pero una vez establecida presionó para que se le permitiera sincerar su capital extranjero, y el Decreto 1012/2006 restableció la vigencia del 52/94, tras lo cual se reordenó el capital, que pasó a ser del grupo LAN.
El último festival de falta de respeto por el Código fue la revolución de los aviones, que no sólo no se preocupó por la nacionalidad de las empresas, sino que tampoco exigió capacidad técnica ni económica. Para concesionar centenares de rutas que finalmente no se explotaron.
También se autorizó a LAN-Argentina la actualización de su flota mediante la modalidad interchange, consistente en que aviones con matrícula extranjera volara en la empresa con tripulaciones argentinas. El viejo Código argentino no lo permitía, pero en muchísimos países era moneda común desde hacía tiempo.
Las autoridades del momento lo aprobaron en 2019, y la empresa comenzó a operar con aviones chilenos en septiembre. APLA se opuso fuertemente a esto y enfrentó a sus afiliados de LAN-Argentina que optaron por crear un nuevo sindicato, la Unión de Pilotos de Aviadores de Latam (UPAL).
Pero casi en seguida cambió el gobierno y luego vino la pandemia, todos los vuelos se suspendieron y LAN-Argentina anunció el fin de su operación. En octubre de 2021 la ANAC tomó la decisión de dar marcha atrás con el interchange.
Alguna vez un prestigioso abogado, especialista en la materia, me dijo que aquí el cumplimiento de la ley es facultativo. Es cierto, y así estamos.