Los Reglamentos Aeronáuticos Latinoamericanos (LAR) fueron desarrollados en el marco del Proyecto Regional (RLA/95/003) para la Región sudamericana (SAM), sobre la base de los reglamentos existentes en la región, con el objeto –al menos manifiesto– de que aquellos estados que no poseían una reglamentación propia o tuvieran un reglamento poco desarrollado contaran con normas comprobadas para mejorar su seguridad operacional y desarrollo.
Con el correr del tiempo, el debate se amplió a la necesidad de establecer un marco regulatorio armonizado para todas las naciones de la región cuya adopción fuera flexible para los estados que decidieran adoptarlos.
Luego vino una paulatina y creciente presión sobre la adopción de los Reglamentos Aeronáuticos Latinoamericanos (LAR) como conjunto de normas técnicas y administrativas para la aviación civil que podrían ser útiles para armonizar las regulaciones aeronáuticas en toda América Latina y el Caribe, suponiéndose que su adopción generalizada produciría una mejora en la seguridad operacional, a la vez que facilitarían los negocios aeronáuticos asociados y contribuirían a la integración regional.
En general, las naciones han avanzado a diverso ritmo y con variadas metodologías en la adhesión de estas normativas que se inspiran en la experiencia aeronáutica internacional y las reglamentaciones de los países más avanzados en la materia.
Hay naciones en la región que han sufrido consecuencias indeseadas por la aplicación de los LAR abruptamente y a rajatablas; otros han decidido una adopción paulatina a mediano y largo plazo. Algún Estado ha adoptado los LAR “virtualmente” sin que en los hechos se registren demasiados cambios operativos.
Es un mito que Brasil no aplica los LAR y no tiene intenciones de hacerlo, la gran nación sudamericana está en un proceso de adopción conforme considera que puede avanzar sin lesionar los intereses de su mercado aeronáutico. Brasil es un país con un peso específico internacional importante en materia de aviación civil y tanto su organización normativa como escala hacen que sea respetado por las potencias centrales y las organizaciones internacionales.
La Argentina
La República Argentina como Estado miembro del Sistema Regional de Cooperación para la Vigilancia de la Seguridad Operacional (SRVSOP), decidió hace años adoptar los LAR en un proceso de armonización. Incluso Cada uno de los proyectos normativos fueron puestos bajo Etapa de Consulta, de acuerdo a lo establecido en el Procedimiento de Elaboración Participativa de Normas (Anexo V del Decreto 1172/2003) , no obstante ello, en 2004, presentó ante la XVI Asamblea Ordinaria de la Comisión Latinoamericana de Aviación Civil (CLAC), que se reunió en Río de Janeiro, entre el 8 y 12 de noviembre de 2004, una postura sobre la adopción/implementación de los Regulaciones Aeronáuticas Latinoamericanas (LAR), por parte de los Estados miembros del Sistema.
Es interesante observar que en la postura presentada por nuestro país, aunque se reconoce el valor de los LAR, se subraya que “(…) no resulta procedente una adopción obligatoria por parte del resto de los estados que ya poseen un cuerpo normativo propio en total concordancia con los Anexos 1, 6 y 8 de OACI, y que han demostrado ser seguros para la operación aérea durante largo tiempo.” Según la Argentina, se enfatiza, además, que el “(…) reemplazo de un cuerpo normativo desarrollado, establecido e implementado por un Estado durante muchos años, resulta muy costoso y difícil llevarlo a la práctica, tanto por parte de la autoridad como por parte de los operadores, más aun, cuando este cambio no constituye un aporte significativo a la seguridad de la operación.” Luego confirma la posición de la nación señalando: “Cabe señalar que el objetivo de esta tarea para el ‘Sistema Regional para la Vigilancia de la Seguridad Operacional’ es ‘armonizar’ la normativas de la Región, esto es, lograr que las distintas regulaciones tiendan a cumplir el mismo objetivo: la seguridad operacional.” Más adelante, el mismo documento hace hincapié en un punto importantísimo: “(…) un concepto distinto a “armonizar” es el de “uniformar” que sería lograr que todas las regulaciones fuesen idénticas.”, para proseguir: “La República Argentina concuerda con el concepto de armonizar, que es lo tratado y acordado para el proyecto de las Regulaciones Aeronáuticas Latinoamericanas (LAR) del Proyecto Regional RLA/95/003 (…)”.
El documento presentado por nuestro país hace un aporte argumentativo fundamental al agregar: “Además, la gran mayoría de los Estados en el mundo trabajan coordinadamente entre sí, utilizando las normas FAR o JAR, sin que existan inconvenientes que afecten a la seguridad operacional. Este ejemplo puede repetirse en la Región SAM.”
Para finalizar la Argentina realiza una propuesta para el debate que reafirma “(…) que la adopción de la normativa LAR no debe ser obligatoria para los Estados de la Región (y) Que el Sistema Regional para la Vigilancia de la Seguridad Operacional continúe con la armonización de la normativa LAR con las ya existentes en aquellos Estados que opten por no cambiar su actual normativa.”
Armonización o adopción, el documento de 2016
Años más tarde, bajo el título “Estrategia de desarrollo, armonización, adopción e implantación de los LAR (Enmienda 4), de noviembre de 2016, hubo cambios significativos en torno a los LAR, definieron los términos adopción, implementación y armonización, estableciéndose plazos en una serie de materias específicas. Lo que ahora proponía la versión regional de la OACI era que se estableciera “un mecanismo de cooperación a nivel latinoamericano que permita el desarrollo de la aviación civil de una manera segura y ordenada (para) disponer en la región de una base uniforme para la certificación, administración técnica y vigilancia de explotadores de servicios aéreos, centros de instrucción, centros de entrenamiento y de organizaciones de mantenimiento de aeronaves (…) facilitar el reconocimiento recíproco entre los estados del SRVSOP de certificados y licencias otorgadas bajo las mismas exigencias de idoneidad y pericia (Artículo 33 del Convenio sobre Aviación Civil Internacional), así como de las respectivas autorizaciones y aprobaciones (…) simplificar los trámites de registro de las aeronaves que deben cumplir los explotadores cuando operan aeronaves matriculadas en otros estados (…) compartir los servicios de ingeniería aeronáutica necesarios para la aprobación de reparaciones mayores y modificaciones de aeronaves y para la certificación de talleres de mantenimiento de aeronaves, beneficiando a los estados que no disponen de tal capacidad (…) mantener un conjunto reglamentario regional actualizado que responda oportunamente a las enmiendas introducidas a los Anexos al Convenio sobre Aviación Civil Internacional (…) y obtener el reconocimiento institucional del Sistema por otras organizaciones de aviación civil establecidas en las diferentes regiones de la OACI.”
El documento define conceptos importantes a partir del acuerdo de adhesión al SRVSOP que suscriben los Estados, entre ellos los de armonización y adopción.
“El Artículo Segundo del acuerdo de adhesión al SRVSOP que suscriben los Estados, establece claramente el compromiso de armonización de sus normas y procedimientos en materia de seguridad operacional. Con el objetivo de definir más claramente el compromiso de armonización, la Junta General concordó en definir el alcance del término “armonización” de la siguiente forma.
”Armonización: Conjunto de reformas que deberán efectuar los Estados miembros del Sistema Regional en sus reglamentos y procedimientos nacionales con base en los LAR y documentos asociados, para lograr en un plazo informado por cada Estado a la Junta General, un ambiente en el cual todos los Estados tienen requisitos y condiciones similares para emitir una certificación o licencia aeronáutica y que por tanto, una sola certificación realizada por cualquier Autoridad Aeronáutica de un Estado miembro del SRVSOP, podría ser aceptable para el resto de los Estados miembros. Se podrán mantener requisitos adicionales siempre y cuando sean informados a los otros Estados mediante la incorporación de un Apéndice al LAR, para su verificación por cualquier Autoridad Aeronáutica de los Estados miembros del SRVSOP al momento de emitir una certificación en este ambiente armonizado.” (SIC).
“Adopción: El reglamento del Memorando de Entendimiento por el cual se crea el SRVSOP y que es aprobado por los Estados mediante el Artículo 1 del acuerdo de adhesión, incluye en varias cláusulas el objetivo de adopción. Para definir claramente el alcance de este término, en el marco de las actividades del SRVSOP, la Junta General ha definido que ‘Adopción’ (es el) conjunto de reformas que deberán efectuar los miembros del Sistema Regional para lograr en un plazo determinado por la Junta General y de forma absolutamente voluntaria, un ambiente armonizado, pero sin ningún tipo de requisitos adicionales.”
A continuación el documento dice: “Los Estados deberán armonizar o adoptar los Conjuntos LAR PEL, LAR OPS y LAR AIR con sus enmiendas vigentes al finalizar el mes de Marzo 2017, debiendo notificar al Coordinador General anualmente y conforme a los procedimientos establecidos por el Sistema Regional, la notificación de cumplimiento y diferencias de sus reglamentos nacionales con los LAR, especificando la fecha de aplicación y el plazo de implantación efectiva de cada uno de los reglamentos.”
Luego prosigue: “Los Estados deberán armonizar o adoptar el Conjunto LAR AGA (aviación general) con sus enmiendas vigentes al finalizar el mes de Diciembre 2017 y cumplir igualmente con las notificaciones de cumplimiento y diferencias de sus reglamentos nacionales con los LAR, especificando la fecha de aplicación y plazo de implantación efectiva de cada uno de los reglamentos (…) Para otros Conjuntos LAR distintos a los mencionados (…) los plazos de armonización serán definidos conforme a su complejidad y en ningún caso, deberán exceder de cinco (5) años contados a partir de la aprobación de la Primera edición del reglamento, debiendo establecer para ello las etapas a seguir para el monitoreo correspondiente del SRVSOP.”
Hacia el final, el documento vuelve a referirse a los términos; “Aplicación (…) Se refiere a la fecha fijada por el Estado a partir de la cual se aplica el cumplimiento de los requisitos establecidos en el reglamento nacional aprobado, que ha sido armonizado o adoptado con los LAR, luego de su aprobación. Finalmente se refiere a la implantación efectiva, para Indicar que se trata de la fecha fijada por el Estado a partir de la aplicación, en la que finalizará la implantación efectiva del reglamento o requisito. Esta fecha tomará en cuenta el tiempo que los explotadores necesitarán para la implantación del reglamento o requisito.
La urgencia por los LAR
Según se ha visto, el proceso en torno a los LAR no ha sido lineal ni ha estado exento de debates en los cuales se han considerado tiempos y modos para alcanzar los objetivos de contar con reglas más o menos uniformes para la aviación civil de la región. Durante varios lustros la Argentina estuvo demorada en prestar atención sostenida al proceso y, simultáneamente, su sistema aeronáutico se degradaba, lo cual quedó evidenciado en la última auditoría USOAP realizada por la OACI y, la reciente visita IASA de la Federal Aviation Administration (FAA) en función de la verificación de los parámetros que evalúa para asignar categorías a los sistemas aeronáuticos de las naciones desde las que se vuela a y sobre todo en los Estados Unidos de Norteamérica, como así también en los espacios aéreos en que vuelan aeronaves November. A lo que se le suma que el país se encuentra en un rápido proceso de desregulación de la aviación que se sostiene en reciprocidades basadas en normativas internacionalmente aceptables que, consecuentemente, obligan a una adopción poco menos que inmediata de normas para las que no todo el ecosistema está –o ha sido– preparado, lo cual podría originar una crisis importante, sobre todo, para una aviación productiva (general, no regular, etcétera) que carece de una política aeronáutica clara desde hace décadas, y una resistencia multicausal a los cambios o, lo que es lo mismo, mantener un status quo confortable.