El modelo NAV Canada

La experiencia de Canadá con la privatización del ATC.

El 1 de noviembre de 1996, el gobierno federal canadiense transfirió la responsabilidad de su sistema de control de Tránsto aéreo a una corporación privada sin fines de lucro. La nueva entidad, NAV Canada, respaldada por la industria aérea, adquirió el sistema de navegación aérea civil canadiense del gobierno por 1.500 millones de dólares canadienses. Además, NAV Canada consiguió otros 1.500 millones de dólares en respaldo financiero.

En la actualidad, NAV Canada sigue siendo responsable de operar el ANS del país, que incluye el ATC y los sistemas de información de vuelo y ayudas electrónicas para la navegación/aterrizaje, al mismo tiempo que proporciona datos meteorológicos de aviación y publica información de aviación general.

Con su audaz medida de privatizar su ANS, Canadá siguió los pasos de muchos otros países, como Alemania, Australia y Nueva Zelanda. Sin embargo, el enfoque canadiense fue único en muchos aspectos. NAV Canada es el primer proveedor de ANS civil totalmente privatizado del mundo. Por el contrario, en otros países, la ANS siguió siendo propiedad y operada por organizaciones con distintos niveles de propiedad gubernamental. El enfoque canadiense también eliminó el control gubernamental directo sobre la gestión de la corporación independiente resultante.

Este artículo se centra en por qué y cómo se privatizó el ANS civil de Canadá y en los elementos clave del modelo NAV Canadá.

El camino hacia la privatización: ¿Por qué se reinventó el modelo ANS?

Antes de la creación de NAV Canada en 1996, el gobierno federal proporcionaba todos los servicios de navegación aérea en Canadá, principalmente a través de Transport Canada, pero también a través del Departamento de Defensa Nacional. En ese momento, las responsabilidades y la carga financiera de Transport Canada eran enormes: responsable de una compañía ferroviaria nacional, prácticamente todos los aeropuertos del país, la ANS, los principales puertos del país y otra importante infraestructura de transporte, así como el desarrollo de la política de transporte y la regulación de todo el sistema de transporte (aéreo, marítimo, ferroviario, carretera).

Si bien había muchas áreas de excelencia dentro de la ANS, incluida una fuerza laboral altamente calificada, las necesidades del sistema ya no podían satisfacerse en estas condiciones.

Quizás incluso más significativo que su gran estructura, el principal obstáculo sistémico para el éxito continuo de las numerosas operaciones de Transport Canada fue el impacto de las prácticas presupuestarias gubernamentales. La ANS estaba sujeta al proceso de aprobación del presupuesto dentro del Departamento de Defensa Nacional y del gobierno federal en general. Por eso, tuvo que competir con otras misiones gubernamentales centrales, incluidas la atención médica y la seguridad social. Cuando los recortes presupuestarios se distribuyeron en el gobierno, generalmente se hicieron sobre la base del gasto bruto. La ANS representaba alrededor del 25 por ciento del presupuesto anual de Transport Canada y, por lo tanto, con el tiempo había perdido fondos suficientes. Si bien había muchas áreas de excelencia dentro de la ANS, incluida una fuerza laboral altamente calificada, las necesidades del sistema ya no podían satisfacerse en estas condiciones.

Agravando el impacto de los recortes presupuestarios estuvieron las rígidas prácticas de adquisiciones del gobierno, que inflaron los costos de adquisición y provocaron grandes retrasos. Se estimaba que sumaban entre un 25 y un 50 por ciento al costo de compra de los principales sistemas y equipos. La ANS también estuvo sujeta a políticas de recursos humanos de todo el gobierno (como niveles de dotación de personal, capacitación y relaciones laborales) que se consideraban inflexibles y al mismo tiempo aumentaban los gastos operativos generales.

Como resultado de estas presiones sistémicas, los niveles de servicio decrecientes y los costos en constante ascenso plagaron los esfuerzos por brindar un servicio eficiente. Por ejemplo, antes de la privatización de ANS, la instalación de un radar del Proyecto de Modernización de Radar tomó seis años y costó aproximadamente 18 millones de dólares canadienses; después de la privatización, dichas instalaciones tardaron seis meses y costaron alrededor de 6 millones de dólares canadienses.

Además, la estructura gubernamental de cinco oficinas regionales con tres burocracias administrativas separadas en cada oficina regional (una para ATC, otra para servicios de vuelo y una más para operaciones técnicas) cargó al sistema con una estructura administrativa muy pesada.

A principios de la década de 1990, la renovación de la infraestructura era apremiante y los principales proyectos del sistema se retrasaban. Los niveles de servicio también se vieron afectados por retrasos y los costos generales del sistema aumentaron a un ritmo acelerado. Transport Canada simplemente no podía seguir el ritmo de la hipercompetitiva industria aérea mientras operaba bajo sus reglas y limitaciones burocráticas tradicionales. Por eso, las partes interesadas (incluidos los transportistas, los empleados y el gobierno) estaban cada vez más insatisfechas con la situación y pronto se dieron cuenta de que reinventar el ANS era una necesidad.

En términos de seguridad, que obviamente era una preocupación importante, se produjo un cambio de paradigma cuando se comprendió que la mayor parte de la industria aeronáutica ya operaba bajo un modelo de gestión privada sujeto a regulación gubernamental. De hecho, si las entidades privadas fueran responsables de la operación de las líneas aéreas y de la fabricación de aviones, ¿seguramente también podrían ser responsables de la ANS? En resumen, el gobierno no estaba obligado a poseer y operar todas las compañías aéreas por motivos de seguridad, como tampoco lo estaba a operar un proveedor de servicios para la industria. Esta comprensión contribuyó a hacer viable el nuevo modelo de la ANS desde un punto de vista político.

Nace NAV Canadá

Tres grupos fueron clave para la coalición que condujo a la privatización de la ANS: la dirección de la aviación comercial, los pilotos de líneas aéreas y los controladores de tránsito aéreo. Con el tiempo, la participación de otras partes interesadas, como la aviación comercial, la aviación general y los agentes negociadores de otros empleados de ANS, fortaleció la alianza. Juntos buscaron una alternativa constructiva que atendiera las preocupaciones de todos.

Antes de la transferencia a NAV Canadá, la mayoría de los costos del ANS se financiaban con los ingresos del Impuesto al Transporte Aéreo que pagaban los pasajeros de los servicios aéreos nacionales e internacionales. Sin embargo, este impuesto casi siempre era insuficiente para cubrir los costos del sistema. La industria de la aviación razonó que el gobierno canadiense, que se vio afectado por sus importantes problemas financieros desde los años 1980, y más aún a principios de los años 1990, no podría financiar los déficits de ANS en el futuro ni implementar los cambios necesarios para que el sistema fuera más eficiente. Esto significaba que esos costos tendrían que ser asumidos por los transportistas y los pasajeros mediante impuestos más altos sobre los pasajes. A su vez, esto llevó a la industria aérea a concluir que si debían pagar todos los costos del ANS, al menos deberían tener cierto grado de control y dirección sobre el uso de estos fondos.

… la industria aérea se opuso al plan inicial del gobierno para la creación de una corporación de la Corona (una entidad que es totalmente de propiedad estatal). En cambio, la alianza de partes interesadas de la industria desarrolló un modelo novedoso basado en una corporación privada sin fines de lucro.

En parte por esta razón, la industria aérea se opuso al plan inicial del gobierno para la creación de una corporación de la Corona (una entidad que es totalmente de propiedad estatal). En cambio, la alianza de partes interesadas de la industria desarrolló un modelo novedoso basado en una corporación privada sin fines de lucro. Con el apoyo de la industria, esto dio lugar a la estructura corporativa sin capital social de NAV Canada: una corporación del sector privado independiente del gobierno, con una junta directiva y una estructura de gestión de estilo empresarial.

La ausencia de accionistas directos y el equilibrio estructural de la junta directiva (que incluía a personas designadas por los sindicatos) brindaron tranquilidad a los actores laborales clave y al mismo tiempo aseguraron que la corporación se concentraría en su misión operativa, sin ninguna motivación de lucro para los inversionistas individuales. El gobierno vio este modelo de manera favorable, ya que evitó cualquier percepción dañina de una “traición” a intereses privados y al mismo tiempo proporcionó una participación y representación equilibrada de todos los actores clave en la estructura de gobierno de la nueva entidad. El modelo también reservaba asientos en la junta para representantes del interés público. Además, como entidad privada totalmente independiente reconocida por los mercados financieros, la nueva corporación podría obtener financiamiento sin la participación del gobierno. Por último, el modelo de capital sin acciones de Nav Canada, hizo relativamente fácil que el gobierno federal pudiera garantizar para el sistema un monopolio efectivo de control de tránsito aéreo civil en la legislación que posibilitó la promulgación del Civil Air Navigation Services Commercialization Act (1996).

Un modelo innovador

Debido a la estructura de capital no accionario de NAV Canada, la industria aérea aceptó el estatus de monopolio de NAV Canada. La capacidad de las aerolíneas para elegir un número significativo de miembros de la junta directiva también contribuyó a esta actitud favorable. La nueva estructura finalmente permitió la representación de compañías aéreas extranjeras, lo cual era crucial para esas compañías porque NAV Canada proporcionaría servicios y control sobre la mitad occidental del Atlántico Norte, por eso uno de los cuatro asientos a bordo de las aerolíneas designados por el Consejo Nacional de Aerolíneas de Canadá está reservado para la representación de aerolíneas extranjeras.

Al no tener acciones, NAV Canada no tiene accionistas ni capital social. Sin embargo, sus miembros desempeñan funciones similares a las de un accionista tradicional. Las partes interesadas clave de NAV Canada eligen directores para la junta de la siguiente manera:

Los transportistas comerciales, a través del Consejo Nacional de Líneas Aéreas de Canadá, eligen cuatro directores; el ministro de Transporte, en nombre del gobierno federal, elige tres directores (no deben ser empleados del gobierno); los intereses comerciales y de aviación general, a través de la Asociación Canadiense de Aviación Comercial, eligen un director; los sindicatos de empleados eligen dos directores; y el miembro director, en nombre del directorio en su conjunto, elige cuatro directores, que no deben tener relación alguna con ningún grupo de interés de la ANS.

Curiosamente, durante las negociaciones iniciales que dieron lugar a la creación de NAV Canada, los propietarios de aeronaves privadas decidieron no asumir un puesto de director en la junta directiva porque, en su opinión, esto crearía un conflicto de intereses.

Además de los 14 directores, hay un director ejecutivo y un comité asesor compuesto por 20 profesionales de la aviación. Los transportistas extranjeros están representados en ese comité asesor. A la comunidad de la aviación le parece que el comité asesor, que prometió brindar asesoramiento sabio y experimentado, no ha logrado estar a la altura de su potencial.

El enfoque canadiense ante las acusaciones de ANS

Como se dijo, el sistema canadiense anterior se financiaba principalmente mediante un impuesto a los pasajeros que recaudaban las compañías aéreas. Ahora, los clientes de ANS pagan por el servicio directamente a NAV Canada. Los cargos, que se basan en el peso y la distancia recorrida, se establecen en el marco de la Ley ANS y las Políticas de la Organización de Aviación Civil Internacional sobre cargos por aeropuertos y servicios de navegación aérea. Esta observancia de las políticas de la OACI refleja el deseo de ajustarse con la práctica internacional, fomentando así la eficiencia y la uniformidad globales.

La Ley ANS establece principios que rigen los cargos por servicio de NAV Canadá. El estatuto también incluye disposiciones sobre notificación a los usuarios de cambios en los cargos y un proceso para apelar los cargos ante la Agencia Canadiense de Transporte. La política para determinar las tarifas de los servicios ANS estuvo impulsada por dos filosofías: hacer coincidir las tarifas con los servicios prestados y adoptar una estructura de tarifas que no causara comportamientos inseguros por parte de los operadores y propietarios que intentaran evitar el pago de tarifas. Si bien muchos vieron esto como “vudú económico”, la relativa falta de quejas y la aceptación general de la estructura de tarifas han validado este enfoque.

Como se explica en la Guía de Cargos para Clientes de NAV Canadá, los cargos deben: 1. estar de acuerdo con una metodología establecida y publicada por la corporación; 2. no alentar a los usuarios a participar en prácticas que disminuyan la seguridad con el fin de evitar un cargo; 3. ser coherentes en la ponderación de vuelos y compañías aéreas nacionales e internacionales; 4. diferenciar y reflejar una asignación razonable de los costos de proporcionar servicios de aterrizaje, despegue y durante el vuelo; 5. no ser irracionales o abusivos con respecto a aeronaves privadas y de recreo; 6. ser consistente con las obligaciones internacionales del gobierno de Canadá; y 7. no generar ingresos que excedan los requisitos financieros actuales y futuros de la corporación en relación con la prestación de servicios de navegación aérea civil.

NAV CANADA en funcionamiento

Mirada desde 2017 se puede decir que desde que NAV Canadá asumió la responsabilidad de las operaciones ANS del gobierno federal, ha aumentado el ritmo de la modernización tecnológica, ha mejorado dramáticamente la eficiencia y productividad del sistema y ha logrado una reducción de un tercio en las tarifas de los usuarios. Gran parte de este éxito se puede atribuir a la nueva estructura corporativa y su amplio modelo de representación de grupos de interés, que asegura que los intereses de todos los grupos de interés han sido considerados. Además, la integración de la gestión de cinco regiones, con tres estructuras de gestión independientes en cada región para ATC, estaciones de servicio de vuelo y operaciones técnicas, en una sola entidad de gestión, ha reducido significativamente los gastos administrativos, ha aumentado la flexibilidad y ha agilizado los requisitos burocráticos eliminando los innecesarios.

Para abordar el problema de la infraestructura obsoleta comprada al gobierno canadiense en el momento de su creación, NAV Canadá se ha comprometido desde entonces a realizar inversiones continuas en la renovación de la infraestructura.

Las cuestiones laborales se han estabilizado mediante la implementación de acuerdos de servicios de emergencia con varios sindicatos. Este tema fue fundamental durante las negociaciones contractuales iniciales porque afectaba directamente el derecho de huelga de los sindicatos. El asunto fue remitido a la Junta de Relaciones Laborales de Canadá, que finalmente lo resolvió. Las posturas de las partes eran diametralmente opuestas. Los sindicatos decían que sus miembros podían operar en un servicio de tránsito aéreo de emergencia dentro del espacio aéreo doméstico e internacional de Canadá que sería totalmente descontrolado en circunstancias de un paro, la posición de NAV Canada fue que sólo podría haber un sistema y cualquier intento de crear regímenes paralelos para el mismo espacio aéreo, ya fuera controlado o no, era intrínsecamente peligroso. Luego de un audiencia que duró 40 días, el asunto se resolvió al establecer que sólo puede haber un sistema basado en el caso de seguridad presentado por NAV Canada. Desde entonces, las negociaciones laborales han estado sujetas a un arbitraje obligatorio en lugar de un derecho de huelga de base amplia.

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Para abordar el problema de la infraestructura obsoleta comprada al gobierno canadiense en el momento de su creación, NAV Canadá se ha comprometido desde entonces a realizar inversiones continuas en la renovación de la infraestructura. NAV Canadá ha cumplido este compromiso en parte mediante la realización de proyectos importantes, como el sistema de multilateralización de área amplia; la sustitución de 110 sistemas de aterrizaje por instrumentos con nuevos equipos; la construcción de nuevas torres de control en Toronto, Edmonton y Calgary; la modernización del Centro de Control de Área de Vancouver; y la construcción de muchos nuevos centros logísticos. En el año fiscal 2017, planea aumentar aún más el nivel de sus gastos de capital invirtiendo 170 millones de dólares canadienses. La mayor parte de esta inversión se centrará en la ampliación y renovación de instalaciones clave, incluidos centros de control de área, torres ATC y estaciones de servicio de vuelo, así como en la modernización de las infraestructuras de comunicaciones, navegación y vigilancia, como la vigilancia dependiente automática basada en el espacio. -transmisión (ADS-B).

Tanto el estatuto habilitante como la filosofía de gestión de NAV Canada se han centrado intensamente en la seguridad. El proceso y la estructura de costos implementados por NAV Canada no deben llevar a los pilotos u operadores de aeronaves a comportamientos inseguros para eludir cargos elevados. Por este motivo, existe una tarifa de aviación general baja, que se aplica a la mayoría de los propietarios de aeronaves privadas y es inferior a 100 dólares canadienses al año. Si bien este cargo no refleja el costo real de proporcionar estos servicios, refleja el hecho de que, para la mayoría de los propietarios de aeronaves privadas, la necesidad de servicios ANS está impulsada por los requisitos de operación de las líneas aéreas y no por los requisitos de la aviación general. Esto se debe a que los riesgos de seguridad asociados con la combinación de compañías aéreas y aviones pequeños crean un peligro significativo para todos los involucrados, pero afectarían a las compañías aéreas y a sus pasajeros de manera desproporcionada y más significativa. De hecho, en algunos países, incluidos muchos de Europa, ese riesgo se mitiga haciendo que la aviación general tenga un costo tan prohibitivo que la obliga a que mude a espacios aéreos remotos.

Desde la creación de NAV Canada, y debido a las demandas gemelas de seguridad y rentabilidad, la atención se ha centrado en el uso extensivo de tecnologías que mejoran la seguridad, el desarrollo de programas educativos para aumentar la conciencia sobre la importancia de las comunicaciones controlador-piloto y actividades colaborativas para reducir eventos relacionados con la seguridad. Todas estas iniciativas han contribuido al éxito de NAV Canada en la reducción de retrasos en los vuelos y la mejora de la eficiencia. Además, estos avances fueron impulsados en parte por la obligación de NAV Canada de asumir la gestión del Sistema Automatizado de Gestión del Tránsito Aéreo de Canadá. Bajo la dirección de Transport Canada, este programa de miles de millones de dólares sufrió excesivos sobrecostos y grandes retrasos. La base del programa CAATS fue permitir la transferencia electrónica de datos entre controladores. Si bien se trataba de una característica beneficiosa para reducir el riesgo, su implementación estuvo plagada de dificultades. Posteriormente, NAV Canada implementó y perfeccionó un programa CAATS altamente modificado.

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Conclusión

La transformación de un servicio público de propiedad estatal en una corporación privatizada e independiente puede ser un desafío. La estructura de NAV Canada ha sido en general eficaz a la hora de establecer la supervisión de los operadores de aeronaves, los ANS civiles y sus costos relacionados. Sin embargo, hay dos áreas en las que hay margen de mejora. La primera es que la negativa inicial de las organizaciones de aviación general que representan a los propietarios de aeronaves privadas a estar representadas en la junta directiva podría decirse que “marcó” a estas partes interesadas y sus intereses. En segundo lugar, la separación de ANS de los aeropuertos ha creado retrasos y dificultades en la industria de la aviación canadiense. Si bien NAV Canada tiene una estructura creativa que permite la participación directa de los usuarios en la gestión de la organización, esta estructura carece de la participación de los aeropuertos canadienses, que son propiedad del gobierno federal pero administrados por las autoridades aeroportuarias locales.

No obstante, el ejemplo de NAV Canadá muestra que, con el apoyo de una industria madura y bien organizada con un historial de integración de la seguridad pública en su estructura operativa, y el establecimiento de una estructura corporativa que represente amplios intereses, dicha transición puede tener éxito.

 

©2024. Published in The Air & Space Lawyer, Vol. 30, No. 2, Summer 2017, by the American Bar Association. Reproduced with permission. All rights reserved. This information or any portion thereof may not be copied or disseminated in any form or by any means or stored in an electronic database or retrieval system without the express written consent of the American Bar Association or the copyright holder.
Traducción adaptación: LFA/ARMKT.©
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