El proceso de elaboración de normas de la Federal Aviation Administration (FAA) está estructurado en base a la Ley de Procedimiento Administrativo (Procedure Act – APA) de los Estados Unidos, lo cual garantiza la participación pública en el marco del debido proceso. Bajo esa premisa basada en la ley, la normativa que establece la FAA se realiza luego de identificar problemas en base a datos de accidentes, avances tecnológicos, peticiones de actores de la industria o mandatos del Congreso.
Los primeros pasos
Cuando la agencia decide avocarse al estudio de una normativa, tiene en claro que el proceso debe ser participativo; por eso, la Oficina de Elaboración de Normas (Office of Rulemaking) proporciona información general sobre las normas en los documentos regulatorios que publica, e invita al público a participar enviando comentarios y/o solicitudes de exenciones. Además de lo anterior, y durante el estudio de las regulaciones, los comités de normativa brindan asesoramiento y recomendaciones.
Por lo general, el proceso parte con la identificación de necesidades que podrían mejorar la seguridad operacional (estadísticas y/o conclusiones emergentes de accidentes, incidentes o datos de riesgo); de actualizaciones que imponen los cambios tecnológicos; compromisos que exigen la armonización normativa (OACI, EASA, etcétera); mandatos del Congreso (leyes) y/o presiones de la industria y el público en general.
¿Qué tiene en cuenta la FAA?
Luego de establecer la necesidad de elaborar, modificar, actualizar o derogar una normativa, la FAA procede a realizar un análisis de riesgos de seguridad en el que puede encomendar estudios técnicos y operativos, sin que se deje de lado una evaluación profunda del impacto económico (cost-benefit analysis) que cualquier decisión podría tener en el ecosistema aeronáutico.
En numerosas oportunidades, la FAA emite un «Aviso Anticipado de Propuesta de Reglamentación» (Advance Notice of Proposed Rulemaking – ANPRM), que básicamente es una instancia preliminar y opcional en el proceso de elaboración de normas en el que la agencia pide opiniones antes de redactar la propuesta formal que se presentará ante toda la aviación estadounidense y la sociedad.
Es importante resaltar que este procedimiento se utiliza cuando el asunto a considerar es nuevo, complejo, técnicamente sensible y se detecta que hay diversos enfoques, por lo que se busca contar con opiniones tempranas de la industria y el público antes de definir una norma que deberá ser acatada.
El contenido de un ANPRM incluye la descripción del problema de seguridad u operativo; el contexto técnico y regulatorio; da espacio a preguntas que puede formular el público y puede plantear posibles alternativas de solución sin formular la norma concreta. Cuando se decide dar curso a esta alternativa, quienes suelen participar son los operadores, pilotos (asociaciones civiles, sindicatos, organizaciones técnicas, etcétera) y fabricantes, aunque también lo puede hacer cualquier ciudadano.
Luego de analizar la información recibida de la ANPRM, pueden tomarse 3 tipos de decisiones: se emite la propuesta formal (Notice of Proposed Rulemaking – NPRM); se modifica el enfoque original o se decide no continuar con la nueva reglamentación. Un punto muy importante es que la FAA debe responder formalmente a los comentarios más sustantivos (por origen y peso específico de lo comentado). Cuando el tema lo requiere, es posible que la agencia habilite un nuevo período de comentarios (Supplemental NPRM) para reducir al máximo la posibilidad de errores y agotar las posibilidades de mejorar la norma.
Si en el proceso anterior se logró arribar a un enfoque enriquecedor concreto –y sobre todo se unifican criterios–, se emite la propuesta formal (Notice of Proposed Rulemaking – NPRM), que generalmente mejora significativamente el enfoque inicial.
La FAA emitió hace relativamente poco tiempo ANPRM para tomar el pulso del ecosistema en las siguientes áreas: UAS (drones); nuevos sistemas de navegación y tecnologías emergentes.
Los comités
En el proceso de reglamentación de la Federal Aviation Administration (FAA), los comités asesores intervienen antes y durante la elaboración de una norma, pero no en la fase final de aprobación. Su función es técnica y consultiva, no decisoria.
Los comités que suele convocar la FAA son:
- ARAC (Aviation Rulemaking Advisory Committee), que es el más relevante para resolver temas técnicos complejos. Tiene especial importancia para proponer el lenguaje regulatorio adecuado. Este comité es integrado por referentes de la industria, los sindicatos, los fabricantes y autoridades varias.
- CAST (Commercial Aviation Safety Team), que es un comité enfocado en la seguridad operacional, por lo general analiza accidentes y riesgos sistémicos, propone recomendaciones de seguridad y sus conclusiones pueden derivar en nuevas normas. El objetivo fundamental de este equipo es identificar tempranamente los problemas de seguridad.
- GAARC (General Aviation Aviation Rulemaking Committee): Se trata de un comité especializado en aviación general; su rol es el de evaluar el impacto de la regulación sobre ese sector; busca normas proporcionales y practicables que afectan a la Parte 91.
- DAC (Drone Advisory Committee), asesora sobre la integración de UAS (drones) al espacio aéreo.
- ACRAC (Air Carrier Safety Advisory Committee) es convocado para estudiar las normas que afectarían a las partes 121 y 135. Hace a la seguridad de las aerolíneas y los operadores comerciales (trata temas como fatiga, entrenamiento, mantenimiento, SMS, etcétera).
- RSAC (Rulemaking Advisory Subcommittees); estos comités se crean AD HOC para temas específicos. Son muy frecuentes para resolver normas técnicas detalladas.
La norma final
En caso de proseguir hacia la redacción de la norma. El protocolo establecido es que la «final rule» o texto final propuesto se publique en el Registro Federal (Federal Register). La publicación debe explicar los cambios, las respuestas a los comentarios recibidos y la fecha en que la norma entrará en vigencia, pero aun en esa instancia se considera un plazo para la recepción de objeciones.
La FAA –y las autoridades aeronáuticas de casi todos los países avanzados– establece plazos de transición, programas de capacitación, elabora y difunde material guía (Advisory Circulars), entre otras acciones que contribuyan a la claridad de lo que se pretende imponer.
El final del proceso
Una vez que la norma quedó establecida, se supervisa su cumplimiento; evalúa la efectividad y, si fuera necesario, se modifica la norma y hasta puede derogarse, lo cual rara vez sucede.
Conclusión
En la FAA, una norma surge por necesidad, se somete a estudio (ANPRM y NPRM), se abre a comentarios, se revisa, escribe, se implementa, luego se supervisa y eventualmente modifica.
Si se compara el procedimiento de la FAA y la European Union Aviation Safety Agency (EASA), se podrán observar muchas similitudes. Tal vez la única diferencia sea que, mientras que en los Estados Unidos el proceso normativo de la FAA es más flexible, en Europa, EASA, hay un centralismo decisorio y cierta rigidez de parte de la burocracia, pero en general se respeta la opinión de los actores de la aviación de cada país.
Si algo hay que destacar sobre el proceso de elaboración de normas de la FAA, es que el diálogo, las consultas con el ecosistema aeronáutico y la consideración del impacto económico de las decisiones son parte constitutiva de lo que podría llamarse «cultura aeronáutica estadounidense». Esta característica, que con matices también se observa en el sistema aeronáutico europeo, constituye un contraste notable con las prácticas de la autoridad aeronáutica que reglamenta a la Aviación Civil Argentina, ya que el ENTE (ANAC) acostumbra tomar decisiones unilaterales que, innecesariamente, restan robustez institucional republicana a las reformas que se intentan implementar. Esto, que siempre es una seria falta de consideración hacia los administrados (los ciudadanos que forman parte del sistema), es más grave cuando se busca implementar cambios profundos en favor de la libertad y el crecimiento del sector aeronáutico.
En una política en la cual el «copy-paste» es una constante, y una burocracia aún no desmantelada opera en resguardo de sus propios intereses, se hace cada día más necesario que se amplíe metódica y significativamente la convocatoria a la participación de quienes forman parte de la actividad aérea. En otras palabras, se hace imprescindible que se emule a autoridades aeronáuticas como la de los Estados Unidos o Europa.
Como tantas veces se ha dicho: En la aviación hay muy poco por inventar porque casi todo ha sido inventado. Desde ya que las innovaciones tecnológicas requieren el acompañamiento normativo, pero justamente es en ese terreno donde la opinión de todos se hace más importante porque ayuda a reducir errores y/o tomar riesgos cuidadosamente calculados.
Es tiempo de aprender y aprehender de los que saben más.
Fuente: FAA.
