Tres decisiones recientes de la FAA sobre operaciones con un solo piloto, certificación médica y uso de oxígeno muestran dos caras de una misma discusión: cuánto de la regulación responde al riesgo comprobado y cuánto a la inercia regulatoria.
Tres asuntos aparentemente diferentes fueron reunidos por la National Business Aviation Association (NBAA) en una reciente edición de su News Hour: las operaciones single pilot en determinados Cessna Citation, la certificación médica de pilotos con diabetes y las exigencias de utilización de máscaras de oxígeno en aeronaves presurizadas.
Los temas tienen algo en común: obligan a preguntarse cómo debería evolucionar la regulación cuando cambian las aeronaves, la medicina, la tecnología y también la información disponible sobre los riesgos.
La seguridad operacional exige límites. Pero esos límites deberían responder a riesgos identificados y mensurables. De otro modo, una regulación creada para evitar un peligro puede sobrevivir aun cuando las condiciones que la originaron hayan cambiado, para terminar convirtiéndose en una máquina de impedir. Los tres casos planteados por NBAA permiten observar ese dilema desde ángulos diferentes.
Single pilot: ¿Cuál es la evidencia?
El caso más conflictivo afecta a determinados Cessna Citation CE-500, CE-550 y CE-560, aeronaves certificadas originalmente bajo la Parte 25 para operaciones con dos pilotos (ver aquí).
La Federal Aviation Administration (FAA) decidió rescindir las denominadas Single-Pilot Exemptions (SPE, exenciones para operación con un solo piloto) que permitían, bajo determinadas condiciones y entrenamiento, que esos aviones fueran operados por un único piloto.
Según NBAA, más de 1.200 operadores resultaron afectados. Las consecuencias no se limitan a incorporar un segundo piloto, dado que aparecen costos de operación y seguros, problemas de programación, necesidad de encontrar segundos comandantes calificados y modificaciones en los programas de los centros de entrenamiento.
La FAA sostiene que encontró un “incumplimiento generalizado” dentro del esquema de exenciones y señaló además accidentes recientes. Según la información difundida por NBAA al analizar la decisión, la agencia comparó 18 años de accidentes y concluyó que los Citation CE-500 certificados bajo Parte 25 y operados por un solo piloto presentaban aproximadamente el doble de tasa de accidentes que otros Citation certificados desde su origen para operación single pilot, entre ellos los CE-510 Mustang, las variantes CE-525 CitationJet y los CE-501/551 SP. Si esa diferencia estadística está correctamente construida y demuestra que las operaciones bajo exención no proporcionan un nivel de seguridad equivalente, la FAA tiene un argumento que debe ser considerado. Pero la disconformidad señalada por NBAA y Citation Jet Pilots (CJP) es que la agencia no puso a disposición los datos subyacentes necesarios para que la comparación pudiera ser analizada independientemente, ni habría demostrado que los conjuntos utilizados fueran estrictamente comparables. El caso es serio, por eso la CJP presentó incluso un pedido bajo la Freedom of Information Act (FOIA, Ley de Libertad de Información) para acceder a los datos de seguridad utilizados por la FAA.
Por lo pronto, la NBAA y la CJP solicitaron una suspensión de 90 días y propusieron crear un grupo de trabajo conjunto entre la FAA y la industria. Su planteo no consiste en ignorar un riesgo documentado, sino en diferenciar a quienes incumplen de los operadores que vienen funcionando dentro del régimen aprobado por la propia autoridad. Ese punto es importante. Si una operación presenta estadísticamente un riesgo significativamente mayor, corresponde actuar. Pero precisamente porque una medida de seguridad tiene consecuencias operativas y económicas importantes, la evidencia que la sostiene debería poder ser examinada. La seguridad basada en datos exige las dos cosas: datos para flexibilizar y datos para restringir.
Enfermedad y riesgo operacional
El segundo cambio avanza en dirección diferente. La FAA propuso modificar la Parte 67 para que determinados pilotos con diabetes mellitus no insulinodependiente tratados con medicamentos puedan obtener su certificado médico directamente 
durante el examen realizado por un Aviation Medical Examiner (AME, médico examinador aeronáutico), sin pasar necesariamente por el procedimiento de Special Issuance, es decir, una autorización médica especial de la FAA. Actualmente, ante un primer caso de diabetes tratada con medicamentos, el AME debe diferir la decisión para que sea evaluada por la FAA. El sistema contempla parámetros concretos, entre ellos los valores de hemoglobina A1c, los medicamentos utilizados, episodios de hipoglucemia y posibles complicaciones cardiovasculares, neurológicas, renales u oftalmológicas. La propuesta reconoce algo que la evolución médica ha hecho cada vez más evidente: el diagnóstico por sí solo no describe necesariamente el riesgo aeronáutico.
En este caso, la NBAA apoya el cambio y señala además un efecto indirecto. Los médicos y la estructura administrativa que hoy intervienen en casos de diabetes bien controlada podrían concentrarse en situaciones médicas que realmente requieren un análisis especial. La FAA también amplió recientemente, para ciertos casos de diabetes tipo 1 adecuadamente controlados, los períodos de autorización de seis meses hasta un año.
El principio regulatorio subyacente parece razonable: no preguntar simplemente si una persona tiene determinada enfermedad, sino si esa condición, bajo tratamiento y dentro de parámetros objetivos, representa un riesgo incompatible con la operación aérea. Es una diferencia importante entre regular por categoría y regular por riesgo.
Reglas demodé
El tercer cambio quizá sea el ejemplo más claro de una norma cuya justificación debe revisarse con el paso del tiempo. La FAA propuso modificar los requisitos para el uso continuo de máscaras de oxígeno por parte de pilotos de aeronaves presurizadas que operan bajo las Partes 91 y 135. En operaciones bajo Parte 135 con dos pilotos, la obligación de uso continuo de la máscara comenzaría recién a partir de FL410, en lugar de FL350. Cuando queda un solo piloto a los controles, esa obligación comenzaría a partir de FL350, en lugar de FL250.
Para operaciones bajo Parte 91, la propuesta va más lejos. Cuando cada piloto disponga de una máscara de colocación rápida que cumpla los requisitos establecidos, ya no sería necesario que uno lleve permanentemente colocada la máscara exclusivamente por razón de la altitud.
La NBAA viene impulsando esta revisión desde hace años y sostiene que los límites establecidos durante las décadas de 1950 y 1960 no reflejan adecuadamente el diseño de las aeronaves actuales. La propia FAA fundamenta la propuesta, entre otros elementos, en la evolución de los sistemas de presurización y alerta, la baja frecuencia de fallas de presurización a grandes altitudes y el hecho de que las normas estadounidenses resultan más restrictivas que los estándares de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI).
También aquí hay una advertencia necesaria. Modificar una exigencia reglamentaria no elimina el riesgo de hipoxia. Paul Scurio, director de aviación de OC Sunbird Aviation, señaló durante el encuentro de NBAA la conveniencia de que los operadores analicen cualquier modificación de procedimientos dentro de sus Sistemas de Gestión de la Seguridad Operacional y recomendó entrenamiento específico sobre hipoxia, dado que sus manifestaciones fisiológicas varían entre individuos.
Es una buena muestra de la diferencia entre eliminar una obligación que puede haber quedado desactualizada y considerar inexistente el riesgo que aquella norma pretendía controlar.
Prohibir es lo más fácil
Los tres casos conducen a una misma cuestión. En los Citation, la FAA considera que existen datos suficientes para endurecer las condiciones de operación; NBAA y CJP reclaman poder examinar esos datos antes de aceptar una medida general que afecta también a operadores cumplidores.
En la certificación médica, el avance del conocimiento permite sustituir parte de una revisión administrativa centralizada por parámetros clínicos y evaluación individual.
En las máscaras de oxígeno, la evolución tecnológica y la experiencia operacional llevan a revisar reglas establecidas hace más de medio siglo.
No hay contradicción necesariamente entre los tres movimientos. Una autoridad aeronáutica puede endurecer una regla y flexibilizar otra si ambas decisiones responden a evidencia verificable del riesgo. El verdadero problema aparece cuando la seguridad se mide por la cantidad de restricciones impuestas y no por los resultados que esas restricciones producen.
La aviación necesita regulaciones exigentes precisamente porque el costo de algunos errores puede ser enorme. Pero exigencia no debería ser sinónimo de inmovilidad. Una norma que no puede explicar qué riesgo evita, cuánto lo reduce y qué datos justifican su permanencia merece ser revisada. Lo mismo vale para una flexibilización.
La seguridad operacional no consiste en impedir todo aquello que entraña algún riesgo, porque volar supone gestionar riesgos desde antes de que un avión abandone la plataforma. Consiste en identificarlos, medirlos, reducirlos hasta niveles aceptables y ajustar las reglas cuando la experiencia demuestra que es necesario hacerlo. En definitiva, una regulación madura debería poder responder una pregunta bastante sencilla: ¿Qué dicen los datos?
Fuente: NBAA/FAA.
